Lokaðar varðhaldsbúðir

Með frumvarpinu er lagt til að stjórnvöld starfræki lokaðar varðhaldsbúðir sem m.a. er ætlað að vista fólk í aðdraganda þvingaðrar brottvísunar eftir synjun umsóknar um alþjóðlega vernd og hluta þess hóps sem er ætlað að undirgangast skimun við komuna til landsins. Barnaheill – Save the Children á Íslandi vara eindregið við þessum fyrirætlunum og leggjast alfarið gegn flestum hlutum þeirra.

Í eftirfarandi umsögn er farið yfir helstu áhyggjur Barnaheilla af þeim áformum sem birtast í frumvarpsdrögunum. Þar ber helst að nefna:

• Ekki á að líðast að hneppa börn í varðhald fyrir það eitt að vera á flótta.
• Ef börn verða vistuð í lokuðum varðhaldsbúðum þá fer því fjarri að fyrirliggjandi frumvarpsdrög tryggi velferð þeirra og öryggi á fullnægjandi hátt.
• Frumvarpshöfundar leggja til að móta lagarammann um lokuðu varðhaldsbúðirnar svo mikið eftir lögum um fullnustu refsinga að úrræðið minnir að flestu leyti á fangelsi.
• Óljóst er hvaða hópar fólks eru líklegir til að vera vistaðir í lokuðu varðhaldsbúðunum eða hversu lengi.
• Meginröksemd frumvarpshöfunda er sú að skuldbindingar Schengen-samtarfsins krefji Ísland um úrræði af þessu tagi. Það er ítrekuð mistúlkun stjórnvalda á alþjóðlegum skuldbindingum. Í Schengen-úttektum hefur verið gagnrýnt að fólk sé vistað í fangelsi fyrir þvingaða brottvísun.

Varðhald á börnum er óásættanlegt

Með frumvarpinu er lagt til að heimilt verði að vista börn með fjölskyldum sínum í lokuðum varðhaldsbúðum. Barnaheill leggjast alfarið gegn því að börn séu hneppt í varðhald fyrir það eitt að vera á flótta. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna (UNHCR) hefur bent á að samkvæmt rannsóknum geti varðhaldsvistun barna haft veruleg neikvæð áhrif á velferð og þroska barna, jafnvel þó að varðhaldið standi í stuttan tíma og barnið sé í fylgd með fjölskyldu sinni.

Barnaheill ítreka það sem fram kom í fyrri umsögn samtakanna um málið, að ekki geti verið teljandi vandamál að barnafjölskyldur láti sig hverfa í kjölfar úrskurðar þannig að það kalli á varðhald þeirra fram að flutningi. Í greinargerð kemur fram að á 32 mánaða tímabili árin 2023-2025 hafi 19 fjölskyldur látið sig hverfa eða komið í veg fyrir fylgd úr landi með öðrum hætti. Ekki kemur fram hvorum hópnum ráðuneytið telur fjölskyldurnar flestar hafa tilheyrt, en í ljósi reynslunnar af því hvernig stjórnvöld hafa túlkað það að fólk „komi í veg fyrir fylgd úr landi“ má ætla að svo hátti til um megnið af fjölskyldunum.

Telji stjórnvöld sig þurfa að breyta framkvæmd þvingaðra brottvísana, þá kalla hagsmunir barna á að það sé gert með öðrum aðferðum en lagðar eru til í frumvarpinu. Þar er aftur nærtækt fyrir stjórnvöld að leita fanga hjá UNHCR, sem hefur ítrekað kallað eftir því að stjórnvöld hætti að beita varðhaldi gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd og hætti tafarlaust að beita varðhaldi gagnvart börnum.

Fram kemur í nýlegum leiðbeiningum UNHCR er farið yfir reynslu nokkurra ríkja af því að innleiða aðrar aðferðir en varðhald, þar sem ein af niðurstöðunum er sú að kostnaður lækkaði umtalsvert. Í skýrslunni kemur jafnframt fram að enn sé heimilt samkvæmt lögum 77 ríkja að beita varðhaldi gagnvart börnum á grundvelli stöðu þeirra sem útlendingar. Frekar en að leggja til að Ísland stækki þann hóp með því að gerast 78. ríkið sem beiti flóttabörn varðhaldi, þá færi betur á því að stjórnvöld leituðu annarra leiða til að halda utan um börnin og fjölskyldur þeirra.

Hverjar sem málalyktir umsóknar um alþjóðlega vernd kunna að vera, þá er búseta og þjónusta í nærsamfélaginu ávallt það sem er barninu fyrir bestu. Undanfarin misseri hefur borið á því að stjórnvöld hafa horfið frá því að veita börnum umsækjenda um alþjóðlega vernd þjónustu sem áður þótti sjálfsögð, eins og aðgengi að leikskóla og tómstundum. Því er nauðsynlegt að minna stjórnvöld á mikilvægi þess að tryggja börnum besta mögulega aðbúnað, óháð stöðu þeirra sem innflytjenda eða á hvaða stigi umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd standa. Allt það góða atlæti sem börn fá, sama hversu lengi þau dvelja í íslensku samfélagi, taka þau með sér út í lífið.

Vægari úrræði verða að vera til staðar og þau þarf að nýta

Vistun í lokuðum varðhaldsbúðum verður einungis beitt sem síðasta úrræði þegar vægari úrræði koma ekki til greina, eftir því sem fram kemur í greinargerð. Þar er hins vegar jafnframt sagt að ekki þurfi að sýna fram á að vægari úrræði hafi verið fullreynt, heldur teljist fullnægjandi að mat hafi farið fram um að ekkert vægara úrræði dugi til. Ekki verður séð af frumvarpinu að til standi að koma á laggirnar öðru vægara úrræði, sem bendir til þess að mat stjórnvalda muni alltaf falla á þann eina veg að vistun í lokuðum varðhaldsbúðum verði talin vægast úrræðið sem hægt sé að beita.

Í greinargerð frumvarpsins er því haldið fram að lokaðar varðhaldsbúðir kæmu til með að vera vægari ráðstöfun en núverandi framkvæmd. Lýsingar á þeirri framkvæmd vekja nokkra furðu. Hvað varðar ákvæði um vistun barna er tekið fram að með því sé ætlað að binda enda á þá framkvæmd að í vissum tilvikum hafi stjórnvöld undirbúið þvingaðan brottflutning með því að ráðstafa barni í tímabundið fóstur hjá barnaverndaryfirvöldum samhliða því að forráðamaður barns sé úrskurðaður í gæsluvarðhald. Þarna er teiknuð upp skýr mynd af framkvæmd sem gengur gegn Barnasáttmálanum, en í 9. gr. hans segir að ekki skuli skilja börn frá foreldrum sínum nema þegar það er nauðsynlegt fyrir öryggi og líðan barna.

Það er mikilvægt að stjórnvöld bjóði upp á vægari úrræði við þvingaða brottvísun barnafjölskyldna en hafa fengið að tíðkast. Lausnin er hins vegar ekki sú sem lögð er til með frumvarpinu, að halda fjölskyldum saman með því að hneppa börnin í varðhald með forráðamönnum sínum.

Fyrirhuguð umgjörð varðhalds á börnum er óboðleg

Verði það niðurstaða ráðuneytisins að leggja til varðhaldsvist fyrir börn og fjölskyldur þeirra, þrátt fyrir yfirgnæfandi rök gegn því, þá verður að endurskoða frá grunni þá umgjörð sem til stendur að bjóða þeim. Samkvæmt frumvarpsdrögunum er lokuðu varðhaldsbúðunum ætlað að líkjast fangelsi að flestu leyti, sem er varhugavert gagnvart öllum þeim viðkvæmu hópum sem þar eiga að dveljast, en sérstaklega slæm ráðstöfun gagnvart börnum og fjölskyldum þeirra.

Barnvænar aðstæður eru ekki tryggðar

Sú ákvörðun frumvarpshöfunda að móta lagarammann eftir lögum um fullnustu refsinga hefur leitt til þess að umgjörð lokuðu varðhaldsbúðanna er harðneskjulegri en nauðsyn krefur og því fer fjarri að barnvænar aðstæður séu tryggðar.

Þannig má benda á að í 7. gr. um upphaf vistunar er farið yfir þær upplýsingar sem skal afhenda einstaklingi. Þær skulu m.a. vera á tungumáli sem einstaklingurinn skilur, en ekkert er vikið að því hvernig standi til að miðla upplýsingunum á formi sem hæfir aldri og þroska þeirra barna sem stjórnvöld hyggjast vista í lokuðu varðhaldsbúðunum.

Þá er áberandi fyrirvari í 9. gr., m.a. við rétt einstaklinga til útiveru og tómstundastarfa, sem og rétt barna til frístundastarfs, að sá réttur sé til staðar „eftir því sem aðstæður leyfa“. Í ljósi þess að hér er um að ræða nýtt úrræði sem stjórnvöld hyggjast koma upp, þá hlýtur að vera hægt að gera það þannig úr garði að hægt sé að tryggja fólki þessi réttindi meðan á varðhaldinu stendur.

Ennfremur er illskiljanlegt hvað kallar á þann stranga ramma sem settur er utan um heimsóknir í 10. gr., þar sem lögreglustjórinn getur m.a. bannað líkamlega snertingu gests og vistmanns. Hvaða þörf er á því að banna fólki að faðma vini og ættingja áður en það er flutt með valdi úr landi, oft óttaslegið um óvissa og óörugga framtíð á áfangastað? Hvers vegna þarf lögreglustjóri að mega banna barni að faðma frænku sína, afa sinn eða skólafélaga?

Hér hafa aðeins verið nefnd dæmi um þann rauða þráð sem er í gegnum frumvarpið, að ekki einasta eru barnvænar aðstæður ekki tryggðar, heldur er beinlínis verið að teikna upp umhverfi sem er fjandsamlegt börnum.

Valdbeiting án eftirlits

Önnur afleiðing þess að frumvarpið er að miklu leyti mótað eftir þeim ramma sem notaður er í fangelsum landsins er sú að víðtækar heimildir til þvingana og valdbeitinga er að finna í því.

Það er sérstaklega tekið fram að heimild til valdbeitingar skv. 12. gr. nái til barna „teljist það nauðsynlegt til að ná lögmætum markmiðum“. Undir þau markmið teljast þættir eins og að vernda líf og heilsu viðkomandi barns eða annarra sem kunna að vera innan lokuðu varðhaldsbúðanna, en jafnframt á að vera heimilt að beita barn valdi til verndar eignum. Nái þetta fram að ganga má ætla að geti verið lágur þröskuldur fyrir beitingu valds gagnvart barni. Það er sérstaklega alvarlegt í ljósi þess að ekkert er kveðið á um málsmeðferð að lokinni valdbeitingu.

Hér er rétt að minna á ákvæði annarra laga sem fjalla um valdbeitingu gagnvart börnum. Skv. lögum um réttindagæslu fatlaðs fólks skal skrá öll tilvik þar sem gripið er til nauðungar og senda atvikalýsingu vegna hvers tilviks til sérfræðiteymis um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar. Skv. barnaverndarlögum skal ráðherra setja reglugerð um framkvæmd þvingunarráðstafana og þar skal mælt fyrir um rétt barns og foreldra þess til að skjóta ákvörðunum um takmarkanir á réttindum og þvingunarráðstafanir til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Ekki kemur fram í greinargerð frumvarpsins á hvaða forsendum ráðuneytið vill hafa réttarstöðu barna í lokuðum varðhaldsbúðum svo miklu veikari gagnvart þvingunarráðstöfunum en í öðrum úrræðum á ábyrgð hins opinbera.

Börn læst með fjölskyldu í herbergjum og ein í öryggisklefa

Enn annað dæmi um það hversu eðlislík aðstaðan verður fangelsum er að finna í 8. gr. þar sem vistarverum er lýst. Lögreglustjóra er þar veitt heimild til að læsa herbergjum að næturlagi eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Í greinargerð kemur fram að til þessa geti verið gripið í öryggisskyni, en ekki er nánar fjallað um hvaða „sérstöku ástæður“ geti mælt með því að læsa börn með fjölskyldum sínum inni í klefa.

Þá kemur fram í 16. gr. að börn séu laus undan agaviðurlögum, en engu að síður er lagt til að heimilt sé að aðskilja barn frá öðrum vistmönnum skv. 17. gr. sem jafnframt fjallar um vistun í öryggisklefa. Gert er ráð fyrir að þegar einstaklingur er vistaður í öryggisklefa megi nota belti og fót- og handreimar og þar sem ekki er annað tekið fram hlýtur sá möguleiki að eiga að ná yfir börn jafnt og aðra einstaklega sem fjallað er um í ákvæðinu.

Í greinargerð kemur fram að heimild til að aðskilja barn frá öðrum vistmönnum skuli skýra þröngt og eru annars vegar nefnd tilvik þar sem nauðsynlegt þykir að grípa til þess til að vernda barnið gegn háttsemi annarra vistmanna og hins vegar þegar tryggja þarf öryggi barnsins vegna sjálfskaðahegðunar. Ef aðstæður í varðhaldsbúðunum geta orðið svo viðkvæmar að öryggi barns verði best tryggt með því að aðskilja það frá öðru fólki, þá hlýtur ráðuneytið að sjá að varðhaldsbúðir eru yfir höfuð ekki nógu öruggur staður fyrir börn. Og ef andlegri líðan barns hrakar svo mjög í varðhaldsbúðunum að það fer að beita sig sjálfskaða, þá ætti að vera ljóst að varðhaldsbúðirnar eru ekki staður fyrir börn, heldur ætti viðkomandi einstaklingur að vera í þjónustu heilbrigðiskerfisins. Ef börn eru aðskilin frá fjölskyldum sínum í varðhaldsbúðunum, þá gengur það í grundvallaratriðum gegn þeim forsendum frumvarpsins að það sé barninu fyrir bestu að fylgjast að með fjölskyldu sinni.

Aðbúnaður sambærilegur fangelsi

Einn megintilgangur frumvarpsins er sagður vera að bregðast við athugasemdum föstu eftirlitsnefndar Schengen-samstarfsins. Hún hefur gagnrýnt að íslensk stjórnvöld stundi það að vista einstaklinga í almennu fangelsi í aðdraganda þvingaðrar brottvísunar, þrátt fyrir að staða þeirra væri ekki sambærileg stöðu fanga. Það orkar því tvímælis að höfundar þess frumvarp sem hér er til umsagnar virðist hafa litið mjög til laga um fullnustu refsinga sem forskriftar, þannig að í reynd verður aðbúnaður í lokuðu varðhaldsbúðunum að flestu leyti sambærilegur aðbúnaði í almennum fangelsum.

Barnaheill horfa í þessari umsögn fyrst og fremst á áhrif fyrirhugaðra lagabreytinga á stöðu og réttindi barna, en eftirfarandi athugasemdir snúa að almennum aðbúnaði.

Skert aðgengi að heilbrigðisþjónustu

Við upphaf vistunar skal skv. 7. gr. einstaklingur almennt vera skoðaður af heilbrigðisstarfsmanni. Hér er áhugavert frávik frá fyrirmynd ákvæðisins í lögum um fullnustu refsinga, en skv. 23. gr. þeirra laga skal læknir skoða fanga við upphaf afplánunar. Hér er annars vegar dregið úr kröfum til sérþekkingar og hins vegar er heilbrigðisskoðunin gerð valkvæð á mjög matskenndum forsendum. Ástæða er til að óttast að með þessu sé ætlun stjórnvalda að komast hjá því að læknir neiti að gefa út „fit to fly“ vottorð fyrir fólk í aðdraganda þvingaðrar brottvísunar.

Þá er réttur vistmanna skv. 9. gr. aðeins til „nauðsynlegrar heilbrigðisþjónustu“ en ekki „sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og almennt gildir“ eins og segir í lögum um fullnustu refsinga. Í greinargerð er þetta réttlætt með því að vistun í lokuðu varðhaldsbúðunum „varir alla jafnan í skamman tíma“. Samkvæmt frumvarpinu getur samanlagður tími vistunar varað í 18 mánuði, þannig að þessar forsendur fyrir skerðingu á rétti fólks til heilbrigðisþjónustu standast ekki skoðun.

Loks má benda á að eftir að valdbeiting hefur farið fram gagnvart fanga á grundvelli laga um fullnustu refsinga skal m.a. kalla til lækni ef fangi óskar sjálfur læknisaðstoðar. Engin slík ákvæði er að finna í 12. gr. frumvarpsins sem fjallar um heimild til valdbeitingar í lokuðu varðhaldsbúðunum. Slíkt eftirlitsleysi getur ekki talist réttlætanlegt.

Gagnsæi og aðgengi mannréttindasamtaka

Með frumvarpinu er kveðið á um heimild frjálsra félagasamtaka til að heimsækja lokaðar varðhaldsbúðir. Þetta ákvæði leiðir af brottvísunartilskipuninni og er mikilvægt til að tryggja óháð eftirlit með velferð fólks í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Lagt er til að lögreglustjóri þurfi að gefa leyfi fyrir heimsóknum félagasamtaka, en Barnaheill vilja undirstrika hversu mikilvægt er að skilgreina mjög þröngt á hvaða forsendum heimilt sé að standa í vegi fyrir slíkum heimsóknum. Í varðhaldsbúðunum stendur til að vista þolendur mansals, fatlað fólk, hinsegin fólk á flótta undan ofsóknum og börn – allt eru þetta hópar sem eiga sér málsvara og sækja sér ráðgjöf og stuðning í hóp félagasamtaka sem þau þurfa að geta leitað óhindrað til.

Hvað varðar aðrar reglugerðarheimildir frumvarpsins, þá er í 20. gr. að finna allt of víðtæka undanþáguheimild, en þar segir að „reglur um öryggi brottfararstöðvar og fangavarða er óheimilt að birta opinberlega“. Það geta verið málefnalegar ástæður fyrir því að reglur um öryggi húsnæðisins séu ekki gerðar opinberar, en allar reglur sem snúa að aðbúnaði fólks og framkvæmd hinna ýmsu þvingunarráðstafana gagnvart því verður að mega birta og ræða á opinberum vettvangi, enda er þar um að ræða reglur sem snúa að grundvallarréttindum einstaklinganna.

Innleiðing skimunarreglugerðar vekur spurningar

Sú breyting hefur orðið á frumvarpsdrögunum frá því að þau voru síðast sett í samráðsgátt í tíð fyrri ríkisstjórnar að bætt hefur verið við ákvæðum til innleiðingar á skimunarreglugerð Evrópusambandsins. Með skimun er ætlunin m.a. að greina hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu við komuna til landsins, en mikilvægt er að bæta það ferli svo fólk fái sem fyrst þá þjónustu sem best hentar – hvort sem um er að ræða veika einstaklinga, þolendur mansals, einstaklinga sem hafa orðið fyrir ofbeldi eða fylgdarlaus börn.

Barnaheill telja samspil skimunarreglugerðar við aðra þætti frumvarpsins vekja alvarlegar spurningar.

Einstaklingar í skimun vistaðir í lokuðum varðhaldsbúðum

Með j-lið 1. tölul. 22. gr. er lagt til að heimilt sé að skylda einstakling til að dveljast á ákveðnum stað meðan á skimun stendur. Í greinargerð kemur fram að heimilt sé að vista viðkomandi í lokuðum varðhaldsbúðum ef talið er að vægara úrræði dugi ekki til. Með þessu er opnað fyrir það að stór hópur fólks verði hnepptur í varðhald fyrir það eitt að að sækja um vernd hér á landi.

Skimun skal fara fram eigi síðar en sjö sólarhringum eftir að einstaklingur kemur til landsins og segir í greinargerð að sá tímafrestur sé endanlegur og ekki heimilt að framlengja jafnvel þó að skimun sé ekki lokið. Beri svo til skuli hætta skimunarferlinu og „vísa máli viðkomandi útlendings til þar til bærs stjórnvalds til viðeigandi meðferðar“. Ekki kemur fram um hvaða stjórnvald eða hvað meðferð er að ræða, sem vekur þær áhyggjur að viðkomandi einstaklingum verði gert að dveljast áfram í lokuðu varðhaldsbúðunum um ótilgreindan tíma á breyttum forsendum.

Eftirlit ekki í samræmi við skimunarreglugerð

Skimunarreglugerð Evrópusambandsins kveður á um sjálfstætt eftirlit með mannréttindum einstaklinga sem sæta skimun. Skal aðildarríki koma slíku sjálfstæðu eftirliti á laggirnar með skýrum lagaheimildum og fullnægjandi fjármagni til að sinna hlutverkinu. Tryggja skal aðkomu frjálsra félagasamtaka að eftirlitsstofnunni, sem og stofnana sem eru hliðstæðar umboðsmanni Alþingis og Mannréttindastofnunar – en aðildarríkjum er jafnframt heimilt að fela annarri hvorri stofnuninni að fara með hlutverk hins sjálfstæða eftirlitsaðila með framkvæmd skimunarreglugerðarinnar.

Í frumvarpsdrögunum er ekki að finna neitt í líkingu við þetta, heldur er einungis lagt til að ráðherra kveði í reglugerð nánar á um skimun og þar á meðal eftirlit með grundvallarréttindum fólks sem sætir skimun. Það er óásættanlegt að þetta gríðarlega mikilvæga eftirlit með réttindum fólks í sérstaklega viðkvæmri stöðu eigi að afgreiða með reglugerðarheimild ráðherra. Hlutverk sjálfstæðs eftirlits þarf að skilgreina með skýrum lagaákvæðum og því þarf að tryggja fjármagn og mannafla til að sinna hlutverki sínu.

Börn á flótta eiga ekki heima í fangelsi

Barnaheilll – Save the Children á Íslandi leggjast eindregið gegn fyrirliggjandi frumvarpsdrögum dómsmálaráðherra. Verði þau að lögum, þá verður ekki einungis lögfest heimild til að frelsissvipta fólk sem ekkert hefur brotið af sér, heldur munu stjórnvöld fá heimild til að vista börn í varðhaldi. Varðhaldsvist er aldrei í samræmi við það sem barni er fyrir bestu. Þá verður ekki fram hjá því litið að frumvarpshöfundar hafa byggt svo mikið á lögum um fullnustu refsinga, að aðstaðan sem frumvarpið lýsir er í öllum meginatriðum jafngild fangelsi. Þar eiga börn aldrei heima.

Stjórnvöldum er í lófa lagið að innleiða aðrar leiðir en varðhald til að tryggja yfirsýn yfir þá hópa sem varðhaldinu er ætlað að ná til. Þær leiðir eru ekki aðeins mannúðlegri heldur má vænta þess að þær séu ódýrari. Sú víðtæka heimild til varðhalds fólks á flótta, án aðgangs að ýmissi grunnþjónustu og án fullnægjandi eftirlits, yrði stórt skref aftur á bak fyrir réttindi fólks á flótta og gríðarleg afturför hvað varðar hagsmuni barna á flótta.

Drög að frumvarpi til laga um brottfararstöð
Umsögn Barnaheilla – Save the Children á Íslandi við mál nr. 193/2025 í samráðsgátt stjórnvalda